房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法解读

住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》自2020年3月1日起施行。该《办法》明确规定，主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分，风险由建设单位承担。

1、施工、设计资质可互认：

• 鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

• 鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。

2、建设单位承担的风险：

• 主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

• 因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

• 不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；

• 因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

• 不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

• 具体风险分担内容由双方在合同中约定。

• 建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。

3、工程总承包单位：

• 同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。

• 设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位。

• 工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

4、招投标：

• 采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

• 工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

• 建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

5、项目发包、分包：

• 企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。

• 采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。

• 简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

• 工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。

6、关于合同：

• 企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同。

• 政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。

• 采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

• 可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

7、项目经理应当具备下列条件：

• 取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

• 担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

• 熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

• 具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。

• 工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

• 工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

本办法自2020年3月1日起施行。

《工程总承包办法》在工程总承包的承发包要求、资质要求、风险分担、实施要求等方面展现了突出亮点，为工程总承包在全国范围内的进一步推广奠定了制度基础；但对于工程总承包单位的向下分包，以及施工许可证办理、竣工验收备案等行政配套手续，《工程总承包办法》未能作出全面规定，且《工程总承包办法》自身的效力层级较低，稍显缺憾。针对《工程总承包办法》的这些“得”与“失”，我们简要评析如下。

一、亮点之一：明确了发包（招标）条件和招标文件的内容要求

《工程总承包办法》第7条明确了工程总承包项目的发包（招标）条件，包括企业投资项目应当在发包前完成项目核准或备案，政府投资项目应当在发包前完成初步设计审批；第9条规范了工程总承包项目招标文件的编制要求，明确将发包人要求和建设单位提供的资料和条件作为招标文件的内容。这既有助于在发包环节明确建设内容和发包人要求，推动工程总承包单位发挥设计与施工交叉、融合并互相促进的制度优势，也有利于在源头约束项目投资规模，助于避免出现实际总投超估算、超概算的情形。

二、亮点之二：允许联合体投标并明确了联合体中标后的签约模式

《工程总承包办法》第10条允许具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体成为工程总承包单位，并规定联合体中标时应由联合体各方共同与建设单位签订工程总承包合同。该条款一方面终结了实务中“是否可由联合体中标工程总承包项目”的论争，另一方面承袭了《招标投标法》第31条有关联合体中标签约的规定，宣告此前“联合体中标工程总承包项目时，由联合体牵头方与建设单位签署工程总承包合同、联合体其他成员与牵头方签订分包合同”的签约模式不再具有合规性。签约模式调整将引起系列反应，建设单位、承包单位和相关行政部门应当予以重视：

第一，承发包双方应当针对工程总承包合同的条款内容作出调整，针对设计、采购、施工等内容作出详尽约定，并重点针对建设单位向联合体一方或各方分别支付合同价款作出筹划。

第二，组成联合体投标的设计、施工单位应当合理确定联合体协议的内容，明确联合体各方的权利义务划分、工作衔接、风险分配等事项。考虑到设计与施工在工作量、价款方面的显著差异，设计单位应当尤其关注联合体协议在风险和责任分配方面的约定，在联合体内部避免承担与自身收益不对等的过高风险。

第三，税务部门应当合理确定工程总承包活动的增值税率。考虑到设计、施工、采购活动对应的增值税率存在差异（现阶段设计服务的增值税率为6%、建筑服务的增值税率为9%、销售货物的增值税率为13%），联合体各成员履行同一合同是否可按服务性质分别开具不同增值税率的发票，有待税务部门予以澄清。

三、亮点之三：明确了工程总承包项目的资质要求并鼓励申报“双资质”

《工程总承包办法》第10条明确规定工程总承包单位应当同时具备相应的设计和施工资质，并在第12条鼓励设计单位和施工单位申报“双资质”、规定具有相应设计或施工资质的单位可直接申请相应的施工或设计资质，这很可能对建筑业市场产生深远且长久的影响。

此前，由于《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）规定“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质”，大部分地区亦遵从这一规定，允许仅具备设计或施工单一资质的主体单独承包工程总承包项目。随着《工程总承包办法》的施行，单一资质主体单独中标工程总承包项目将成为历史。可以预见的是，具备双资质的设计或施工单位将在工程总承包市场具有显著竞争力，仅具有单一资质的设计或施工单位要么以联合体的方式参与工程总承包项目，要么努力申请另一领域的资质，建筑业市场将涌现越来越多的双资质单位。

四、亮点之四：明确了工程总承包项目的风险分担原则

工程总承包模式中，设计、采购、施工等与项目建设相关的绝大部分风险均由承包商承担，为避免传统施工行业中“卖方市场”“发包人欺市”的不良竞争格局传导进入工程总承包市场，《工程总承包办法》第15条特别规定了工程总承包项目中的风险分担原则，明确了应由建设单位承担的风险，包括：（1）人材机市场价格波动风险；（2）法规变化导致的合同价格变化风险；（3）不可预见的地质条件造成的工期和费用变化风险；（4）建设单位自身原因造成的工期和费用变化风险；（5）不可抗力造成的工期和费用变化风险。

应予注意的是，《工程总承包办法》上述规定只能作为指导工程总承包合同中风险分担条款的依据。由于《工程总承包办法》的效力层级较低，如果工程总承包合同缺乏相应约定，当事人依据上述规定请求司法机关作出裁判通常难以获得支持。因此，《工程总承包办法》能在何种程度规范工程总承包承发包双方的风险分担，仍有待观察。

五、亮点之五：合理规定了建设单位在工程总承包项目实施过程中的义务

除了规范工程总承包项目中的风险分担，《工程总承包办法》进一步通过第22条、第23条、第24条中的五大“不得”规范建设单位在工程总承包项目中的行为，包括：（1）不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标；（2）不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量；（3）不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备；（4）不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求；（5）不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。

上述条款中，既有《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等行政法规已经三令五申的内容，也有《工程总承包办法》首次提出的要求（不得设置不合理工期），这都将对工程总承包市场合理有序竞争、工程总承包项目规范实施起到促进作用。